Niveau juridique : France
Extraits choisis :
« Mme Barbara Pompili, rapporteure. Madame la ministre, madame la présidente, mes chers collègues, nous examinons aujourd’hui le projet de loi relatif à la création de l’AFB-ONCFS – qui pourrait bien s’appeler OFB –, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l’environnement.
J’ai envie de dire : enfin ! Quel progrès de voir ce beau projet de rapprochement de l’AFB et de l’ONCFS concrétisé. Je souhaite en préambule témoigner de mon enthousiasme devant ce texte.
La loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages avait permis la création de l’Agence française pour la biodiversité, le 1er janvier 2017, par la fusion de quatre établissements publics. Cette création répondait à la nécessité criante de préservation et de restauration de la biodiversité. Il était indispensable d’enfin placer cette problématique sur le même plan que celle de la lutte contre les changements climatiques, qui constitue l’autre pilier de la politique environnementale.
L’ambition initiale de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages de créer une grande agence intégrant l’ONCFS, n’avait pu aboutir en 2016. Le dialogue avec le monde cynégétique n’a fort heureusement jamais cessé et le Gouvernement a déposé le projet de loi que nous examinons. Il convient de s’en réjouir.
La réunion de l’AFB et de l’ONCFS au sein d’une nouvelle agence interviendrait donc au 1er janvier 2020. Ce projet vise à accroître l’efficacité des politiques de l’eau et de la biodiversité par une meilleure connaissance, surveillance, préservation et gestion. Il permettra de renforcer la police de l’environnement sur le terrain, au plus près des besoins, et de l’adosser à une expertise scientifique et technique reconnue. Cet opérateur puissant comptera près de 3 000 agents répartis sur tout le territoire. L’AFB dispose, en 2018, d’un budget de près de 289 millions d’euros et réunit 1 227 personnels sous plafond dont 846 fonctionnaires, et près de 400 contractuels ; de son côté, l’ONCFS, créé en 1972, dispose en 2018 d’un budget de 117 millions d’euros et réunit 1 474 effectifs sous plafond d’emploi, dont 1 178 titulaires et près de 400 contractuels. Nous devrons particulièrement veiller à accompagner ces personnels. (…)
L’article 1er prévoit la création d’un nouvel établissement public. Sans revenir sur la présentation que vient de faire Mme la ministre du futur établissement, je tiens à rappeler que cette création résulte d’une fusion des deux opérateurs et non d’une intégration de l’ONCFS au sein de l’AFB.
D’une manière générale, l’article 1er a pour objectif légitime de limiter l’intervention du législateur à son strict domaine de compétence et d’avoir une loi claire et concise. Je souhaite également que le texte puisse manifester une ambition politique forte et une volonté claire pour la politique de la biodiversité dans son ensemble. Dans ce cadre, tout en mettant mieux en valeur les missions de l’ONCFS, il me semble important de conserver dans la loi certaines missions de l’AFB qui feront la richesse de l’intervention du futur établissement en matière de biodiversité, particulièrement dans les domaines suivants : restauration de la biodiversité ; lutte contre la biopiraterie ; suivi du dispositif d’accès aux ressources génétiques et au partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation – le fameux APA ; suivi de la compensation écologique – avec le principe éviter-réduire-compenser (ERC), et de la problématique de l’artificialisation des sols ; élaboration de la stratégie nationale pour la biodiversité et suivi de sa mise en œuvre ; champ d’intervention du futur établissement outre-mer et la représentation des outre-mer, qui abritent plus de 80 % de la biodiversité ; possibilité de création d’agences régionales de la biodiversité (ARB) ou d’offices régionaux de la biodiversité (ORB). »
II. EXAMEN DES ARTICLES
Article premier
(section 2 du chapitre Ier du titre III du livre Ier et articles L. 131-8 à L. 131-11, L. 131-11-1 [nouveau], L. 131-11-2 [nouveau], L. 131-12, L. 131-13, L.131-14 [supprimé] et L. 131-16 du code de l’environnement)
Création de l’Office français de la biodiversité
L’article premier prévoit la création d’un nouvel établissement public provisoirement dénommé AFB-ONCFS. Il résulte d’une fusion des deux opérateurs et non d’une intégration de l’ONCFS au sein de l’AFB. Le Gouvernement a déposé des amendements CD175 et CD248, adoptés par votre commission, tendant à renommer cet opérateur « Office français de la biodiversité ». Le choix du nom de l’opérateur créé résulte d’une consultation des personnels des deux établissements. Certains représentants du personnel entendus ont souligné que les modalités du vote étaient contestables, notamment parce qu’une même personne pouvait voter un nombre illimité de fois. Pour autant, il a semblé à la commission qu’il était souhaitable de respecter le choix opéré par les personnels, qui sont les premiers concernés par la future « identité » de l’opérateur.
Le projet de loi ne précise pas à ce stade par quel ministère la tutelle serait exercée. L’ONCFS est aujourd’hui placé sous la double tutelle des ministres chargés de l’écologie et de l’agriculture, en application de la partie législative du code de l’environnement, et l’AFB sous celle du ministère chargé de l’environnement, en application de la partie réglementaire du code de l’environnement.
La fusion devrait intervenir au 1er janvier 2020 mais l’attention peut être attirée sur le fait que cette date est très proche et que 2020 doit être une année de grande mobilisation des acteurs de la biodiversité (congrès mondial de l’UICN accueilli à Marseille, élaboration de la nouvelle stratégie nationale pour la biodiversité).
I. LES MISSIONS DE L’ÉTABLISSEMENT APPARAISSENT TROP IMPRÉCISES ET DOIVENT ÊTRE MIEUX DÉFINIES
Les compétences et missions définies par la loi seraient très resserrées, apparaissent pauvrement décrites en comparaison de celles de l’AFB et conduisent votre rapporteure et les membres de votre commission à s’interroger. (…)
Le projet de loi est d’une rédaction volontairement concise concernant la définition des missions du nouvel établissement, le Gouvernement souhaitant que celles-ci soient précisées par voie réglementaire. Si l’on peut comprendre cette démarche qui n’implique pas la disparition des missions actuelles de l’AFB, on doit toutefois observer que la loi « Biodiversité » pourrait apparaître trop « asséchée » sur ce point, en particulier pour les missions qui avaient donné lieu à un débat parlementaire nourri. Ne sont ainsi plus mentionnés, dans le projet de loi, les milieux d’intervention de l’établissement (aquatiques, marins et terrestres, afin de porter un éclairage sur les milieux marins notamment), ainsi qu’un certain nombre de missions actuellement exercées par l’AFB :
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la restauration de la biodiversité ;
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la gestion équilibrée et durable des eaux ;
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la lutte contre la biopiraterie ;
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le suivi du dispositif d’accès aux ressources génétiques et de partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation (APA) ;
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le suivi de la compensation écologique (ce malgré la problématique très prégnante sur le triptyque « Éviter, réduire, compenser » et l’ensemble des enjeux attachés à l’artificialisation des sols) ;
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l’évaluation de l’impact du changement climatique sur la biodiversité. À défaut de mentionner, comme aujourd’hui, le suivi des actions françaises dans le cadre de l’agenda des solutions de la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), il conviendrait d’établir le lien avec les changements climatiques ;
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le soutien à l’élaboration de la stratégie nationale pour la biodiversité et du suivi de sa mise en œuvre, alors même que la nouvelle stratégie doit entrer en vigueur après 2020 et que le soutien aux régions pour l’élaboration des stratégies régionales pour la biodiversité serait maintenu. Toutefois, au lieu d’être assuré par les agences régionales de la biodiversité (ARB), ce soutien serait assuré par le nouvel établissement, ce qui ne paraît pas soulever de problème particulier dans la mesure où les ARB et l’OFB pourront, par convention, choisir de décider quelles compétences sont exercées par les ARB, dans le champ des missions de l’OFB ;
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le soutien financier aux acteurs privés ;
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la lutte contre les espèces invasives, qu’il serait préférable de corriger en parlant d’« espèces exotiques envahissantes » ;
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les continuités écologiques ;
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le pilotage des systèmes d’information.
(…)
III. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION
Les travaux approfondis de votre commission ont permis de procéder aux ajustements souhaités par votre rapporteure et la grande majorité des commissaires. Le nombre d’amendements adoptés en témoigne (42). Les travaux se sont déroulés dans un climat très constructif, qui doit être salué.
Adoptant l’amendement CD175 présenté par le Gouvernement, votre commission a renommé le nouvel établissement « Office français de la biodiversité » (OFB), conformément au souhait exprimé par les personnels des deux établissements, qui ont « massivement » répondu à une consultation organisée par le ministère, a indiqué Mme Emmanuelle Wargon, secrétaire d’État auprès du ministre d’État, ministre chargé de la transition écologique et solidaire. Cette dénomination est à la fois concise et englobante et permet aux personnels dans leur ensemble de se reconnaître dans le nouvel établissement.
Le titre du présent projet de loi a également été modifié en conséquence (amendement CD248 présenté par le Gouvernement).
A. DES COMPÉTENCES REDÉFINIES
Votre commission a considérablement enrichi et précisé la définition des compétences de l’établissement afin de présenter clairement son champ d’intervention, qui couvrira à la fois celui de l’ONCFS et celui de l’AFB. Les travaux de votre commission témoignent de la volonté, émanant de l’ensemble de ses bancs, d’affirmer la place du nouvel office. Son rôle auprès des différents acteurs, au plus près du terrain, a en particulier pu être clarifié.
(…)
– le 4° de l’article L. 131-9 a été modifié. Il recouvre désormais explicitement plusieurs catégories de compétences au sein de l’« appui à la conception, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques de l’eau et de la biodiversité, notamment à l’échelon territorial » (amendement CD198 présenté par votre rapporteure). Sont ainsi mentionnés les domaines suivants : (….)
« b) Contribution à la lutte contre la biopiraterie et suivi du dispositif d’accès aux ressources génétiques et de partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation » (amendements identiques CD201 et CD154 présentés respectivement par votre rapporteure et Mme Nathalie Sarles) ; »
Lien vers le rapport ici
Pour une présentation des différents amendements voir fiche veille dédiée.