Niveau juridique : France
I Examen en commission
La Commission des affaires économiques du Sénat a examiné la proposition de loi adoptée par l’Assemblée nationale le jeudi 5 décembre 2019, relative à la transparence de l’information sur les produits agricoles et alimentaires de M. Gilles le Gendre et des membres du groupe La République en Marche et apparentés. Cette proposition reprend des dispositions supprimées de la loi Egalim par le Conseil constitutionnel dans sa décision du du 25 octobre 2018 (voir fiche veille). L’article 6 de cette proposition reprend en particulier l’article de la loi EGAlim permettant la vente de semences du domaine public non inscrites au Catalogue officiel à des amateurs. (Voir fiche veille de présentation de la proposition de loi et cette fiche pour les débats à l’Assemblée).
Lien vers le dossier législatif sur le site du Sénat ici
Pour rappel, l’article 6 de la proposition de loi est ainsi rédigé : « Au dernier alinéa de l’article L. 661-8 du code rural et de la pêche maritime, après le mot : « gratuit », sont insérés les mots : « ou à titre onéreux ». »
Extraits du rapport législatif (Rapport n° 341 (2019-2020) de M. Henri CABANEL et Mme Anne-Catherine LOISIER, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 20 février 2020) : Les rapporteurs posent la question de la conventionnalité de l’article (compatibiité avec le droit de l’Union européenne).
« Article 6
Cet article vise à exclure du cadre juridique en vigueur pour les semences la cession, la fourniture et le transfert de semences appartenant au domaine public à des utilisateurs non professionnels ne visant pas une exploitation commerciale de la variété.
I. La situation actuelle - la cession à titre onéreux de semences relève du droit commun applicable à toutes les semences, notamment l’inscription au catalogue, même si cette cession concerne des utilisateurs finaux non professionnels ne visant pas une exploitation commerciale de la variété
L’article L. 661-8 du code rural et de la pêche maritime précise que les règles relatives à la sélection, la production, le traitement, la circulation, la distribution et l’entreposage des semences, matériels de multiplication des plants et plantes ou parties de plantes destinés à être plantés ou replantés sont fixées par un décret en Conseil d’État.
Ce décret définit les conditions dans lesquelles ces semences sont sélectionnées, produites, multipliées et, le cas échéant, certifiées ainsi que les règles permettant d’assurer une traçabilité des produits.
Il précise aussi les conditions d’inscription au Catalogue officiel des variétés dont les semences peuvent être commercialisées.
L’inscription au catalogue permet de vérifier que la semence réponde aux normes de distinction, d’homogénéité et de stabilité (test DHS).
Le Catalogue distingue les espèces de grandes cultures des espèces potagères.
Le Catalogue comprend trois listes pour les espèces de grandes cultures. La liste A comporte les variétés dont les semences peuvent être commercialisées, la liste B les variétés dont les semences peuvent être multipliées en vue de leur exportation et la liste C les variétés de conservation.
Il comprend quatre listes pour les espèces potagères. La liste a comporte les variétés dont les semences peuvent être commercialisées dont certaines peuvent être certifiées, la liste b les variétés pouvant être commercialisées et contrôlées qu’en tant que semences standard, la liste c comporte les variétés de conservation. La liste d réunit l’ensemble des variétés dont les semences peuvent être commercialisées dans des quantités limitées. Ces variétés correspondent, dans la plupart des cas, à d’anciennes variétés pour jardiniers amateurs.
Depuis la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, la cession, la fourniture ou le transfert, réalisés à titre gratuit de semences ou de matériels de reproduction des végétaux d’espèces cultivées de variétés appartenant au domaine public à des utilisateurs finaux non professionnels ne visant pas une exploitation commerciale de la variété n’est pas soumis aux dispositions du présent article, à l’exception des règles sanitaires relatives à la sélection et à la production.
II. Le dispositif envisagé - sortir du dispositif général la cession à titre onéreux de semences appartenant au domaine public à des utilisateurs finaux non professionnels ne visant pas une exploitation commerciale de la variété
Cette mesure permet de reprendre en la réécrivant une disposition adoptée dans la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages censurée par le Conseil constitutionnel.
En effet, dans cette loi, la cession à titre onéreux ne pouvait être réalisée que par une association régie par la loi du 1er juillet 1901, ce qui posait un problème au regard du principe d’égalité. La rédaction retenue par l’amendement supprime cette référence aux associations, tout propriétaire d’une semence pouvant dès lors réaliser une telle cession à titre onéreux si elle répond aux deux critères définis par la loi : une cession à des utilisateurs professionnels et une cession qui ne vise pas une exploitation commerciale de la variété. La cession de telles variétés est possible sans inscription au Catalogue mais les règles sanitaires relatives à la sélection et à la production doivent être respectées.
Cette nouvelle version de l’article a été adoptée lors des débats sur la loi Egalim (article 78 du texte définitif), finalement censurée par le Conseil constitutionnel au titre de l’article 45 de la Constitution.
III. La position de la commission - une adoption sans modifications dans l’attente de l’avis de la Commission européenne sur la compatibilité de la solution proposée au droit européen
Dans l’esprit, l’article de loi répond à une logique soutenue très largement par les parlementaires : simplifier un cadre sans doute trop rigide pour certains types de semences relevant du domaine public et entretenues, depuis des années, par des jardiniers amateurs.
La rapporteure rappelle, d’ailleurs, que tous les acteurs auditionnés à ce sujet sont d’accord pour faire évoluer la situation. Les souplesses déjà accordées dans le passé n’ont pas fait leur preuve opérationnelle.
Un doute subsiste toutefois sur la conformité du droit européen à la rédaction retenue. Sans prendre parti, la rapporteure souhaite rappeler les éléments du débat.
La directive 2002/55/CE du Conseil du 13 juin 2002 concernant la commercialisation des semences de légumes réglemente « la production en vue de la commercialisation ainsi que la commercialisation de semences de légumes à l’intérieur de la Communauté ».
Pour les semences soumises à cette réglementation, les États membres veillent à ce qu’une variété ne soit admise que si elle est distincte, stable et suffisamment homogène (article 4).
En outre, les États membres prescrivent que des semences de légumes ne peuvent être certifiées, contrôlées en tant que semences standard et commercialisées que si leur variété est officiellement admise dans au moins un État membre, dans un ou plusieurs catalogues des variétés admises officiellement à la certification, au contrôle en tant que semences standard et à la commercialisation (article 3).
L’article 2 précise ce que la commercialisation recouvre au sens de la directive : « on entend la vente, la détention en vue de la vente, l’offre de vente et toute cession, toute fourniture ou tout transfert, en vue d’une exploitation commerciale, de semences à des tiers, que ce soit contre rémunération ou non6(*). »
Certains organismes retirent de cette rédaction que les jardiniers amateurs auxquels s’adressent ces produits n’ont pas pour objectif de faire une exploitation commerciale des semences qui leur sont vendues de sorte que la directive 2002/55/CE n’est pas applicable aux cessions de semences réalisées à leur destination.
La cour d’appel de Nancy a toutefois jugé, par un arrêt en date du 9 septembre 2014, « Association Kokopelli c/ société Graines Baumaux », que « cette interprétation du texte précité est erronée. En effet l’apposition de la mention “ en vue d’une exploitation commerciale ” immédiatement après une énumération de différentes formes sous lesquelles la cession de semences peut être réalisée, se rapporte aux membres de phrase qui précèdent et non à ceux qui le suivent. D’un point de vue grammatical, une apposition détachée ne peut que suivre le nom support, être placée en tête de la phrase ou après le verbe.
La formulation de l’article 2 de la directive permet de retenir que sont soumises à ses prescriptions la vente ou l’offre de vente de semences ainsi que les autres formes de cession réalisées dans le cadre d’une exploitation commerciale, ce qui exclut les cessions de semences à des tiers dans un but autre, comme de réaliser des expérimentations et permet d’écarter du champ d’application du texte les échanges de graines entre particuliers amateurs de jardinage qui ne font pas commerce de leurs semences potagères. L’interprétation erronée proposée par l’appelante aboutirait à réserver l’application du texte à la vente de graines à des commerçants. Elle conduirait à placer hors du champ d’application de la directive la vente de semences en vue d’une exploitation agricole, contrairement à la finalité de ce texte qui est de favoriser une meilleure productivité des cultures de légumes de l’Union. »
Le critère retenu serait donc celui de l’exploitation commerciale. Dès lors, toute cession à titre onéreux de semences non enregistrée au Catalogue serait contraire au droit européen.
En revanche, pour certains organismes, cette lecture ne serait pas celle de la directive7(*).
Ce débat sur la conventionnalité de la mesure, seule la Commission européenne peut le trancher en étant notifiée de la mesure proposée par le législateur.
À défaut de conformité avec le droit européen, la loi ne sera pas applicable.
Il conviendra alors de trouver une solution souple pour débloquer une situation qui ne satisfait personne. La rapporteure rappelle que durant le débat sur la loi Egalim, le Sénat avait adopté une position qui pourrait servir de base à la négociation, qui convergeait avec celle du Gouvernement.
L’objectif était d’organiser un recensement des variétés non enregistrées au Catalogue et cédées à titre onéreux au travers d’une simple déclaration préalable dématérialisée qui pourrait contenir une dénomination et une description de la semence. Cela permettra d’avoir une vision exhaustive des variétés anciennes utilisées par les jardiniers amateurs et non inscrites au Catalogue sans ajouter une charge trop lourde à ces derniers.
Il est au reste nécessaire que les jardiniers amateurs qui pourront acquérir à titre onéreux ces variétés puissent obtenir des informations sur cette biodiversité qui leur est proposée, sur un site unique. Cet enregistrement, gratuit et dématérialisé, est d’ailleurs dans l’esprit de la règlementation européenne sur le matériel destiné à l’agriculture biologique qui sera applicable à compter de 2021.
Puisqu’il sera possible aux jardiniers de réaliser des cessions à titre onéreux, ils devront respecter également les règles sanitaires applicables à la commercialisation.
Dans l’attente de la réponse de la Commission européenne, la commission n’a pas modifié l’article proposé. »
La commission a adopté l’article sans modification. »
Lien vers le rapport ici
Extraits des échanges en réunion Commission affaires économiques du 20 février 2020 :
Mme Anne-Catherine Loisier, rapporteure (…) Certes, il demeure quelques sujets de désaccord technique. Je pense par exemple au sujet des semences potagères vendues à des jardiniers amateurs, qui est traité à l’article 8. Depuis la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages subsiste un contentieux que l’on connaît bien sur la compatibilité entre la solution proposée, à savoir sortir du catalogue des semences vendues à des jardiniers amateurs qui ne suivent pas des fins commerciales, et le droit européen. Cela fait quatre ans que ce contentieux dure sans qu’il n’ait jamais été tranché formellement ; seule la Commission européenne peut y répondre. C’est pourquoi je vous proposerai d’adopter l’article tel quel et, comme cela est prévu dans le droit européen, de le notifier pour que la Commission tranche enfin ce débat. (…)
Examen du texte
« Article 6
Mme Anne-Catherine Loisier, rapporteure. - Cet article permet à des semences potagères, vendues à des jardiniers amateurs qui ne visent pas une exploitation commerciale, de ne pas être inscrites au catalogue officiel. Je vous propose de ne pas modifier cet article - malgré une divergence du Sénat sur ce sujet - par une sorte d’accord de sagesse sur cette question bloquée depuis plusieurs années en raison d’absence de véhicule législatif adéquat.
Depuis 2016, nous discutons de ce point, mais il faut d’abord trancher si cela est conforme au droit européen. Nous avons un doute sur la conventionalité de la disposition proposée que seule la Commission européenne peut trancher. Plutôt que d’en débattre durant des mois, et de bloquer l’avancée de la proposition de loi, adoptons cette disposition pour la soumettre à l’avis de la Commission européenne en lui notifiant l’article. Le ministre partage-t-il cet avis?
M. Didier Guillaume, ministre. - Sagesse. La France a été attaquée par le virus de la tomate. Une exploitation est touchée par le virus, qui provient notamment de semences originaires des Pays-Bas, et plantées au Royaume-Uni. Nous devons être prudents. Trois exploitations françaises, qui se sont approvisionnées au même endroit, sont également suivies.
L’article 6 prévoit de supprimer toute exigence sur les semences destinées aux amateurs, que ce soit en matière de qualité des graines, mais aussi d’étiquetage et d’information sur la variété. Je regrette que l’Assemblée nationale l’ait adopté. Une telle disposition supprimant tout encadrement sur les conditions de vente des semences apparaît dans une proposition de loi qui vise justement à renforcer la protection des consommateurs et garantir la loyauté des transactions… Mais c’est ainsi, et le Gouvernement notifiera cet article auprès de la Commission européenne afin qu’elle puisse donner son avis sur sa compatibilité avec la réglementation européenne. Sagesse.
M. Laurent Duplomb. - Je regrette que l’Assemblée nationale ait profité de cette proposition de loi pour introduire un point que nous rejetons, en créant une sorte de chantage. Puisque nous ne voulons pas retarder l’adoption de cette proposition de loi, nous sommes obligés de l’accepter. Monsieur le Ministre, je vous remercie de vos propos.
Dans une relation commerciale, il est important que le produit acheté corresponde à ce que le consommateur souhaite acheter. Dans les marchés, certains trafiquaient le poids des balances, il n’y a pas si longtemps, pour vendre un peu moins d’un kilo au même prix. Cet article est un retour en arrière et peut provoquer un risque sanitaire.
Je ne ferai pas obstruction à cette proposition de loi, mais je me désole de cette prise d’otage. Cet article sert de véhicule pour le virus. À l’avenir, nous nous rappellerons que cet article était un défaut et nous légiférerons de nouveau. Avec plus de sagesse, cela ne serait jamais arrivé.
Mme Anne-Catherine Loisier, rapporteure. - Madame la rapporteure de l’Assemblée nationale, ce sujet est un point difficile pour le Sénat, qui s’était largement prononcé pour une inscription allégée au registre, comme le prévoit l’amendement COM-6 (1) rectifié. Mais pour faire aboutir cette proposition de loi, soyons sages. Compte tenu des risques évoqués, la notification doit être faite au niveau européen pour permettre, le cas échéant, une régularisation la plus rapide possible. Retrait, à défaut avis défavorable.
M. Laurent Duplomb. - Je retire l’amendement, tout en n’étant pas très content.
M. Daniel Laurent. - Nous l’avions compris !
L’amendement COM-6 est retiré.
L’article 6 est adopté sans modification.
(1) Texte de l’amendement COM-6 présenté par MM. BIZET et CALVET, Mme CHAUVIN, MM. CUYPERS et DUPLOMB, Mme LAMURE et M. MAYET :
« ARTICLE 6
Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
… Au même dernier alinéa, les mots : « et à la production » sont remplacés par les mots : « , à la production et à la commercialisation » et est ajouté une phrase ainsi rédigée : « Ces variétés font l’objet d’un enregistrement automatique sur la base d’une déclaration de dénomination et d’une description dont les modalités seront fixées par un décret en Conseil d’État. »
Objet
Lors de la loi biodiversité de 2016, un consensus a été obtenu sur le fait que personne ne voulait que ces semences n’aient pas de contrôle sanitaire et puissent apporter des maladies sur le territoire national. Mais la rédaction avait oublié le contrôle sanitaire sur la commercialisation. C’est pourquoi il est proposé d’ajouter cette notion dans l’article L 661-8.
Par ailleurs, l’article actuel, en ne permettant aucune information sur le matériel végétal mis en marché sur le territoire Français ne permet aucune information organisée du jardinier amateur.
C’est pourquoi, il est proposé de prévoir un enregistrement gratuit et automatique sur simple déclaration avec une dénomination et une description, qui peut permettre à moyen terme de donner plus d’informations au jardinier amateur sur cette « biodiversité » qui lui serait proposée. Cette disposition préfigure le système d’enregistrement prévu par la réglementation européenne sur le matériel hétérogène destiné à l’agriculture biologique qui sera applicable dès 2021. »
Lien vers la page des échanges sur le site du Sénat ici
II Vote du texte en séance plénière
Lors de la séance plénière du 4 mars, le texte de la proposition de loi a été discuté selon la procédure de législation en commission, c’est-à-dire que le droit d’amendement des sénateurs et du Gouvernement s’exerce en commission, la séance plénière étant réservée aux explications de vote et au vote sur l’ensemble du texte adopté par la commission.
La proposition de loi a été adoptée dans ces conditions. L’article 6, a donc été adopté sans modification par rapport à la rédaction initiale, qui reprenait celle de la loi issue des EGA.
Quelques parlementaires se sont toutefois exprimés sur cet article lors des explications de vote. On pourra noter l’intervention de Mme Sophie Primas (Les Républicains), présidente de la Commission des affaires économiques : « Vous n’ignorez d’ailleurs pas, monsieur le ministre, que nous avons des doutes sur certaines rédactions issues de compromis nécessaires et retenues dans le texte final. Je pense notamment à l’indication des pays d’origine du cacao, que la directive sectorielle ne prévoit pas, mais aussi à la décision de ne plus soumettre à l’inscription au catalogue officiel les semences vendues aux jardiniers amateurs, aux termes d’un compromis que je qualifierais volontiers de « kokopelliesque ». Il importe que la Commission européenne se prononce sur la conventionalité de ces sujets, afin que nous ayons les idées claires.". Ou celle de Mme Marie-Pierre Monier (groupe socialiste et républicain) « Quant aux autres articles, ils rejoignent des propositions que les sénateurs socialistes avaient <faites ou soutenues lors de la discussion d’autres textes récemment examinés sur la thématique agricole, comme le maintien du caractère obligatoire de la déclaration de récolte et la possibilité de commercialisation des semences relevant du domaine public. Les débats ont donc déjà eu lieu sur ces dispositions, dont la rédaction fait maintenant l’unanimité, ou presque. »
Texte de l’article adopté :
« Au dernier alinéa de l’article L. 661-8 du code rural et de la pêche maritime, après le mot : « gratuit », sont insérés les mots : « ou à titre onéreux ». »
Lien vers le compte-rendu des débats sur le site du Sénat ici
Le texte a été transmis à l’Assemblée nationale, où il doit faire l’objet d’une seconde lecture.
EDIT du 27 mai 2020 : La proposition de loi a été votée en seconde lecture à l’Assemblée nationale, sans faire l’objet de plus de débat sur ce point. Le texte définitif n’est pas encore publié à ce jour, il sera à retrouver ici.