Niveau juridique : Union européenne
Dans le cadre du processus législatif européen, les parlement nationaux reçoivent les propositions législatives de la Commission et peuvent donner leur avis. En particulier, dans les domaines où les compétences sont partagées entre l’Union européenne et les Etats membres (comme c’est le cas pour l’agriculture), les parlements nationaux sont invités à effectuer un contrôle de subsidiarité : ils doivent vérifier si l’action serait plus efficace au niveau national ou régional.
Dans le cadre de ce contrôle de subsidiarité, les parlements nationaux peuvent adresser un avis motivé à la Commission dans un délai de 8 semaines à compter de la saisine.
La Commission doit tenir compte des avis motivés reçus. L’incidence sur la procédure dépend du nombre d’avis motivés reçus et du nombre de voix qu’ils représentent (chaque parlement national a deux voix – 1 par chambre dans le cas de parlement bicaméral comme en France). Si les avis motivés représentent au moins un tiers du total des voix attribuées aux parlements nationaux, la Commission doit réexaminer sa proposition.Lorsque les avis motivés représentent la majorité des voix,, la Commission doit réexaminer sa proposition et décider de la maintenir, de la modifier ou de la retirer. Si la Commission décide de maintenir sa proposition, elle doit justifier devant le Parlement européen et le Conseil les raisons pour lesquelles la proposition est conforme au principe de subsidiarité.
Concernant la proposition sur les NGT, les parlements ont été saisis le 11 septembre et avaient donc jusqu’au 6 novembre pour réagir. Deux avis motivés ont été présentés (Hongrie et Chypre). Les Pays-Bas ont fait des demandes à la Commission et l’Autriche a adopté une position pour son Gouvernement.
France : Aucune réaction
Quand à la France, aucune proposition de résolution n’a été déposée par un député, il n’y a donc même pas eu de discussion sur ce texte. Au Sénat, la proposition a été étudiée par le groupe de travail sur la subsidiarité, qui a décidé de ne pas intervenir. Pour justifier sa position le groupe de travail avance que « En première analyse, la proposition de la Commission réduit indéniablement la marge de manoeuvre sont les États membres bénéficient en matière d’OGM. À cet égard, tandis que la législation actuelle sur les OGM comporte des clauses de sauvegarde et des mesures d’urgence, autorisant les États membres à limiter ou à interdire l’utilisation ou la vente d’OGM dont la culture ou la commercialisation a été autorisée, sur le fondement de motifs exclusivement liés à la santé humaine, animale ou à l’environnement, la proposition de la Commission ne comprend aucune clause de ce type.
De surcroît, la proposition de la législation exclut explicitement la possibilité pour les États membres de recourir à la clause d’ « opt out » pour les végétaux NTG de catégorie 2, arguant que cette disposition va à l’encontre des objectifs de durabilité visés par le Pacte Vert et la stratégie « De la ferme à la table ». Cette clause, introduite en 2015 à la demande des États membres, leur permet d’interdire ou de restreindre la culture d’un OGM autorisé ou en cours d’autorisation au niveau de l’Union, en invoquant des motifs plus étendus que les clauses de sauvegarde ou d’urgence (incidences socio-économiques, aménagement du territoire, affectation des sols, objectifs de politique agricole ou environnementale, volonté d’éviter la présence d’OGM dans d’autres produits ou encore préservation de l’ordre public).
Cette clause d’opt out, actuellement utilisée par 18 États membres, concerne exclusivement la culture des OGM, cette dernière comportant, comme le relève la directive de 2015, « une forte dimension nationale, régionale et locale en raison de son lien avec l’affectation des sols, les structures agricoles locales et la protection ou la préservation des habitats, des écosystèmes et des paysages ». Dès lors, elle ne couvre ni la libre circulation, ni la libre importation de semences et de matériels de multiplication végétale génétiquement modifiés, ainsi que les produits de leur récolte.
Si l’impossibilité de recourir à cette clause d’opt out dans le cas des végétaux NTG de catégorie 2 conduirait de facto à limiter la capacité des États à définir une politique agricole correspondant à leur territoire, il convient de rappeler que la politique agricole commune constitue une compétence exclusive de l’Union européenne, tout comme le bon fonctionnement du marché intérieur. Les controverses juridiques ayant entouré son introduction témoignent à cet égard du caractère relativement incongru de la clause d’opt out, conduisant à renationaliser des choix politiques relevant jusqu’alors de l’Union européenne et portant indéniablement atteinte à l’unité du marché intérieur. Plusieurs États membres s’étaient ainsi vigoureusement opposés à toute renationalisation des décisions de mise en culture, relevant l’incompatibilité d’une telle proposition avec la volonté affichée de poursuivre et d’approfondir la construction européenne. Dans ce contexte, il aura fallu pas moins de cinq ans pour que la proposition de la Commission soit adoptée et devienne la directive du 11 mars 2015.
En tout état de cause, dans le cadre du processus de négociation législative en cours au Conseil, si la France s’est déclarée favorable à un assouplissement du cadre légal relatif aux NTG, considérant que ces technologies ne peuvent être assimilées à des OGM et que leur développement constitue à la fois l’une des clés pour renforcer la souveraineté alimentaire de l’Union et l’un des moyens pour atteindre les objectifs de réduction des produits phytopharmaceutiques, elle a également demandé explicitement le maintien d’un opt out pour les NTG de catégorie 2, ainsi qu’une évaluation des risques fiable et rigoureuse. »
Le groupe de travail précise cependant que la proposition de législation reste susceptible de faire l’objet d’un examen au fond au titre de l’article 88-4 de la Constitution. (lien vers la position du groupe de travail ICI).
Hongrie : Avis motivé de l’Assemblée nationale hongroise
On peut lire dans la lettre adressée au président du Conseil européen que l’objection de l’Assemblée nationale hongroise concerne entre autre la base légale de la proposition et le fait que, contrairement à la réglementation OGM actuelle, la proposition ne donne pas aux Etats membres l’opportunité de décider s’ils souhaitent ou non cultiver de nouvelles plantes NGT sur leur territoire.
Les points suivants sont soulevés :
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la base juridique de la proposition devrait être complétée par l’article 191 du TFUE ;
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l’exemption des nouvelles techniques génomiques (NGT) de catégorie 1 des exigences de la législation sur les OGM (article 5 de la proposition) ;
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la suppression de l’application de l’article 26 ter de la directive 2001/18/CE sur les OGM concernant les plantes NGT de catégorie 2 (article 25 de la proposition) et, par conséquent, la fin de la possibilité pour les États membres d’adopter des mesures restreignant ou interdisant la culture de plantes NGT sur l’ensemble ou une partie de leur territoire ;
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la limitation du droit à la santé, tel que stipulé par la loi fondamentale de la Hongrie, par le biais d’une agriculture exempte d’organismes génétiquement modifiés (OGM).
L’Assemblée hongroise estime que les pouvoirs accordés aux États membres de l’UE pour interdire les OGM en vertu de la directive sur les OGM depuis 2015 (clause d’opt-outs) devraient être maintenus pour les deux catégories de plantes NGT.
Chypre : Avis motivé du comité permanent sur l’agriculture et les ressources naturelles de la chambre des représentants de la République de Chypre
Dans cet avis motivé, le comité permanent sur l’agriculture chypriote estime que la proposition de règlement n’est pas conforme au principe de subsidiarité.
En particulier, le Comité doute que les critères prévus pour la vérification des végétaux de catégorie 1 NGT soient suffisants pour garantir la sécurité de la santé et de l’environnement, compte tenu du fait que lesdits végétaux ne feront pas l’objet d’une évaluation des risques avant leur dissémination volontaire dans l’environnement et leur mise sur le marché.
Le Comité souligne que, comme cela est évoqué dans l’analyse d’impact, la Commission souligne elle-même que des parties essentielles de l’analyse et les études sur lesquelles elle s’appuie sont fondées sur des hypothèses ou des approches basées sur des scénarios, notamment car les données disponibles sont incomplètes, en raison notamment du manque de données historiques sur la culture et l’utilisation commerciale de plantes produites par mutagénèse ciblée et cisgénèse. Selon le Comité l’analyse d’impact « n’explique pas suffisamment les preuves sur la base desquelles il a été décidé que les plantes de la catégorie 1 des NGT sont aussi sûres pour la santé et l’environnement que les plantes qui auraient pu être produites par sélection végétale ».
Le document chypriote pointe également la contradiction de la Commission, qui, « tout en se référant à la nécessité de garantir la liberté de choix des consommateurices et de maintenir l’étiquetage des produis NGT, propose néanmoins, sans justification suffisante, d’exempter les plantes NGT de catégorie 1 de l’obligation d’étiquetage en tant que mesure efficace. Ce choix est fait alors qu’il est admis que la possibilité de décider de ne pas consommer de produits NGT de catégorie 1 ne sera pas suffisamment sauvegardée par cette option. En outre, le règlement proposé impose une charge disproportionnée et/ou injustifiée aux consommateurs qui, pour s’assurer que le produit qu’ils consomment est exempt de modification génétique, devront consulter une base de données publique répertoriant les produits NGT de catégorie 1 et/ou acheter des produits biologiques (qui sont exempts d’OGM) » Le Comité reproche également à la Commission de proposer de restreindre le droit des États membres d’interdire la culture de plantes NGT sur leur territoire, sans justification ou explication suffisante.
Le Comité estime aussi qu’il n’est pas acceptable que la proposition en l’état permette la culture d’OGM dans des zones écologiquement sensibles (par ex. sites Natura 2000), alors même qu’il existe des conclusions contradictoires d’études scientifiques sur la sécurité des OGM pour la santé et l’environnement.
Autre point relevé, l’impact sur la production de produits biologiques. Le Comité souligne que « l’un des principaux objectifs de la proposition législative est de développer et de commercialiser des plantes et des produits qui contribuent aux objectifs de la stratégie « de la ferme à la table », entre autres. Cette stratégie vise à stimuler la production biologique pour qu’elle occupe au moins 25 % des terres agricoles de l’UE d’ici à 2030. La proposition législative à l’examen devrait accroître la culture des plantes NGT dans l’UE, dont l’utilisation est interdite dans la production biologique. Toutefois, l’analyse d’impact n’évalue pas de manière adéquate l’impact potentiel sur la production biologique, l’augmentation des coûts de la ségrégation pour les agriculteurs biologiques, comme mentionné ci-dessus, et la réduction potentielle de la disponibilité des semences qui pourraient être utilisées dans la production biologique en raison de l’augmentation de la culture et de la production de NGT et du risque de contamination de la production agricole et de la contamination des cultures avoisinantes. »
La question du brevetage, ou plutôt du fait que cette proposition n’aborde absolument pas cette problématique est aussi soulevée par le Comité chypriote.
Pour conclure, « le Comité permanent de l’agriculture et des ressources naturelles estime que la nécessité d’une action législative au niveau de l’UE ne repose pas sur des indicateurs quantitatifs et qualitatifs suffisants ni sur une justification détaillée, comme l’exige l’article 5 du protocole (no 2) du traité. En d’autres termes, la Commission européenne ne justifie pas suffisamment que l’option proposée est une nécessité, en particulier sous la forme proposée. L’adoption d’une action réglementaire au niveau de l’UE devrait être fondée sur des preuves satisfaisantes et convaincantes et non sur des hypothèses ou des analyses comportant une grande marge d’erreur, précisément parce que cela va à l’encontre du principe selon lequel les décisions devraient être prises le plus près possible des citoyens. (…) la Commission ne justifie pas suffisamment pourquoi il n’est pas satisfaisant et/ou efficace de modifier le cadre législatif actuel sur les OGM avant d’intervenir au moyen d’un règlement, qui est l’instrument législatif le plus strict et le plus rigide, ce qui soulève la question du respect du principe de proportionnalité. »
Pays-Bas : Questions à la Commission
Suite à l’examen du texte par le comité permanent pour l’Agriculture, la Nature et la qualité alimentaire du Sénat néerlandais, les membres des partis PvdD (Parti des droits des animaux) et GroenLinks-PvdA (Alliance de la Gauche Verte-Parti du Travail) souhaitent poser ensemble un certain nombre de questions sur cette proposition de règlement à la Commission européenne.
Les membres de ces partis expriment de sérieux doutes sur l’utilité et la nécessité des NGT. Outre que de tels produits mènent souvent au renforcement de la dépendance à quelques grandes entreprises, ils pointent qu’il est très difficile, sinon impossible, de séparater de façon permanente les cultures génétiquement modifiées des cultures non modifiées dans les champs et que, de ce fait, les personnes ne souhaitant pas utiliser les techniques génomiques ont de plus en plus de mal à le faire. En bref, les membres de ces deuc partis sont tout simplement « critiques à l’égard de l’utilisation des techniques génomiques dans l’agriculture. ».
Ces partis demandent à la Commission « d’indiquer sur la base de quelles connaissances et de quelle expérience elle envisage que les NGT contribuent à la durabilité, à la sécurité alimentaire et à la sûreté alimentaire et pourquoi elles seraient différentes de celles de la génération actuelle de cultures génétiquement modifiées.(…) [Les membres de ces partis] aimeraient savoir comment la confiance de la Commission dans les solutions technologiques, malgré la disponibilité d’autres options, peut être conciliée avec le principe de précaution. (…)
Les membres de ces deux partis parlementaires considèrent que ces développements font partie d’un processus continu de technologisation et d’élargissement de l’échelle de l’agriculture, qui, selon eux, renforcera encore le pouvoir d’un petit nombre d’acteurs majeurs dans le système alimentaire mondial. La Commission partage-t-elle cette analyse ? Quelles sont les mesures prises pour contrer cette nouvelle concentration du pouvoir ? Ces membres sont très préoccupés par la proposition de déréglementation des NGT, qui facilitera l’octroi de nouveaux brevets sur les cultures et les techniques de sélection. (…)
La Commission considère cette proposition comme faisant partie du Green Deal. Cependant, les membres des partis parlementaires PvdD et GroenLinks-PvdA sont profondément préoccupés par les conséquences de cette proposition sur l’agrobiodiversité et la sécurité alimentaire, en particulier à long terme, étant donné que l’utilisation du génie génétique se traduit dans la pratique par un nombre de plus en plus réduit de cultures (à savoir les cultures génétiquement modifiées). (…)
Les membres de ces partis parlementaires notent que la proposition peut également avoir des conséquences pour les pays en développement, en les rendant peut-être encore plus dépendants des technologies étrangères, surtout à long terme. (…) Quelles mesures concrètes la Commission propose-t-elle de prendre pour rendre l’accès aux nouvelles technologies et aux banques de gènes aussi accessible que possible aux agriculteurs et aux pays, par exemple des durées courtes et maximales pour la durée de la propriété intellectuelle sur les plantes génétiquement modifiées ? Quelles exigences la Commission impose-t-elle en matière de concentration maximale du marché des opérateurs économiques lors de l’octroi de brevets ? (…)
Ces membres souhaitent savoir si, en ce qui concerne l’approbation et l’étiquetage, la Commission fait une distinction dans la proposition entre les plantes annuelles et pérennes, entre les cultures alimentaires et non alimentaires et entre les applications alimentaires et fourragères. Selon ces membres, l’absence d’évaluation des risques et de règles de traçabilité pour les NGT de catégorie 1 rend impossible la connaissance des risques et le suivi des effets de ces plantes. Ils considèrent donc qu’il n’est pas judicieux d’exclure des règles d’évaluation des risques et de surveillance une technologie aussi peu testée et d’une telle portée.
Les députés du PvdD et du GroenLinks-PvdA souhaitent donc savoir quelles mesures la Commission envisage de prendre s’il s’avérait par malheur que les cultures de la catégorie 1 des NGT ont également des effets néfastes sur l’homme, l’animal ou l’environnement. Ces députés demandent également quelle est la base scientifique du critère de la limite de de 20 modifications entre les NGT de la catégorie 1 et celles de la catégorie 2.
Les membres des partis parlementaires PvdD et GroenLinks-PvdA estiment que le fait que la proposition de règlement n’exige l’étiquetage que pour les NGT de la catégorie 2 a des conséquences importantes sur la liberté des citoyens de l’UE de choisir des produits qui n’ont pas été génétiquement modifiés. Ils souhaiteraient que la Commission explique les raisons de cette décision.
Ces membres souhaitent également savoir pourquoi la Commission a décidé de ne pas autoriser les interdictions nationales de culture.
Ces membres aimeraient savoir comment la différence entre les catégories 1 et 2 sera contrôlée à long terme. Comment sera-t-il encore possible de déterminer à long terme ce qui peut être produit à l’aide de la sélection conventionnelle une fois que les NGT auront été produites à grande échelle ? Comment les cultures obtenues naturellement ou par des techniques de culture conventionnelles seront-elles préservées à long terme ?(…)
Les membres de ces partis parlementaires soutiennent l’exclusion des NGT pour le secteur de l’agriculture biologique. Ils souhaitent savoir comment la Commission propose de protéger le secteur de l’agriculture biologique contre la contamination par les NGT de ses cultures non génétiquement modifiées.
Ces députés souhaitent également savoir comment la Commission peut garantir qu’il n’y aura pas de pollinisation croisée avec les champs et les vergers voisins, d’autant plus que les agriculteurs qui cultivent des plantes génétiquement modifiées de catégorie 1 ne sont pas tenus de le signaler ou de le rendre visible.
Les membres des deux partis parlementaires considèrent également que la proposition de la Commission peut enfreindre l’article 114 du TFUE car elle n’assure pas un niveau élevé de protection des consommateurs, ces derniers n’étant informés d’aucune manière sur les NGT de catégorie 1. Ils souhaitent recevoir une réponse de la Commission sur ce point.
Ces membres estiment également que la définition d’une « plante NGT » pose problème. L’article 3, paragraphe 2, du règlement prévoit que la plante « ne contient pas de matériel génétique provenant de l’extérieur du pool génétique de l’obtenteur qui aurait pu être inséré temporairement au cours du développement de la plante NGT ». Ils notent que ce pool génétique des obtenteurs est très vaste et qu’il a le potentiel d’aller beaucoup plus loin que l’information génétique totale disponible dans une espèce. (…) Les membres des partis parlementaires PvdD et GroenLinks-PvdA souhaitent savoir si la Commission reconnaît que du matériel génétique étranger peut encore se retrouver de cette manière dans les NGT, d’autant plus que cette technique est de plus en plus utilisée et que le pool génétique devient ainsi de plus en plus grand. »
Le comité demande une réponse de la Commission à ces questions dans les 3 mois suivant la date de la lettre (25 octobre 2023).
Autriche : Avis au Gouvernement fédéral
La proposition a été étudiée lors du comité européen du conseil fédéral sur les affaires européenne le 7 novembre. Un avis adressé au Gouvernement a été adopté.
Dans cet avis, le Gouvernement autrichien est invité à défendre les positions suivantes lors des négociations :
« - Possibilité d’interdire la culture de toutes les plantes issues du génie génétique, y compris les nouvelles techniques génomiques, dans les différents États membres sur la base de décisions nationales ("clause d’opt-out").
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Étiquetage de tous les organismes obtenus par génie génétique, y compris les nouvelles techniques génomiques, ainsi que des denrées alimentaires, des aliments pour animaux et des semences qui en sont issus.
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Procédure d’autorisation pour tous les organismes issus du génie génétique, y compris les nouvelles techniques génomiques, qui comprend en outre une évaluation des risques, notamment en ce qui concerne les dangers potentiels pour la santé humaine et l’environnement.
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Respect du principe de précaution lors de l’utilisation, de la dissémination et de l’autorisation d’organismes produits par génie génétique, y compris les nouvelles techniques génomiques.
Le gouvernement fédéral est invité à continuer à s’engager activement pour que les éventuelles distinctions entre NGT1 et NGT2, telles que prévues dans le projet, ne puissent être modifiées que par le biais d’une procédure législative ordinaire et non par un acte d’exécution ou un acte délégué. »
En tout état de cause, le Gouvernement fédéral est invité « à voter contre la proposition de la Commission européenne, qui impliquerait de s’écarter des règles précitées, qui ont fait leurs preuves, en matière d’autorisation et de dissémination d’organismes produits par génie génétique, à moins que les principes susmentionnés ne soient pris en compte. »
L’ensemble des documents relatifs à la procédure de contrôle de subsidiarité sur le projet de règlement NGT peuvent être retrouvés ICI